境外投資有了“新指南”：不搞“一人感冒大家吃藥”

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境外投資有了“新指南”，監管層面既要防風險，又要便利化——

“走出去”，兩難如何變兩全？(經濟熱點·對外投資新觀察③)

日前，國家發改委新修訂的《企業境外投資管理辦法》(以下簡稱新《辦法》)結束向社會公開征求意見。稍早之前，國家發改委、商務部、人民銀行、外交部聯合印發《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》(以下簡稱《意見》)。新《辦法》和《意見》既是今后一個時期企業“走出去”的風向標，也是管理境外投資的指南針。

推動境外投資健康發展，既要防風險，又要便利化。從監管層面看，如何解好這道兩難的考題？

事前管理有區別，事中事后全覆蓋，精準監管不搞“一人感冒、大家吃藥”

對境外投資進行監管，主要管什么？

“主要是從大方向上審查境外投資是否危害國家安全利益。” 國家發改委利用外資和境外投資司國際產能合作處處長張煥騰說，科學審查有助于企業更健康地“走出去”。

分類指導，是《意見》的鮮明特色和主要內容。《意見》將境外投資分為鼓勵開展、限制開展、禁止開展三大類，并羅列細項，明確具體投資領域。鼓勵和禁止，語義都比較明晰，而對限制類的議論和關注較多：為何限制這幾項？限制到什么程度？怎樣判斷某個投資項目是否屬于這個類別？

“納入限制類的境外投資，不是完全不可以進行，但我們要對投資的真實性合規性進行審查，比如是否存在通過境外投資轉移國內資產等情況。”張煥騰介紹，目前在“鼓勵發展+負面清單”模式下，大部分境外投資活動都只需要備案管理。房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等境外投資此前也是完全放開的，但近年來這幾個領域出現了非理性投資傾向，因此被納入了限制開展的范疇。

使用不符合投資目的國技術標準要求的落后生產設備開展境外投資，以及不符合投資目的國環保、能耗、安全標準的境外投資，也被列入限制開展的清單。張煥騰認為，這對更好“走出去”有不小的現實意義，有利于國際社會積極接納我們的對外投資。

記者注意到，國家發改委在發布新修訂的《企業境外投資管理辦法(征求意見稿)》的同時，還發布了一份說明。說明中顯示，新《辦法》推出了一些補齊管理短板的新措施，比如全面覆蓋各類境外投資，擬將境內企業和自然人通過其控制的境外企業開展的境外投資納入管理框架。就是說，將來境內“母企”在國外生的“娃”做啥投資也得納入監管，而之前這是一個監管盲區。

補短板之外，《意見》和新《辦法》還通過創新監管工具、完善懲戒措施等念好“管字經”。比如新《辦法》規定了信用記錄和聯合懲戒制度，事后監管將加大對違法違規行為的懲戒力度。近日，發改委聯合28個部門建立對外經濟合作領域信用體系，企業有擾亂對外經濟合作秩序、對外造成嚴重不良影響、危害國家聲譽利益等行為，會被列入黑名單，嚴重失信的主體將被聯合懲戒。

“如今的管理思路很清晰，‘事前管理有區別、事中事后全覆蓋’，敏感類項目事前管理更嚴格，但更清晰更透明，其余項目管理更寬松，所有項目都更強調事中事后監管。”張煥騰說，未來將進一步簡化核準和備案的流程，既壓縮經辦人員的自由裁量權，更加客觀審慎，又不會給企業帶來額外負擔和較大的不確定性。

“總的來講，《意見》讓政府在境外投資的監管方面更精準地發揮作用，不搞一人感冒、所有人吃藥的‘一刀切’管理。”商務部服務外包研究中心副主任邢厚媛說。

“市場導向”是監管中不變的紅線，除了敏感類項目，政府無需干涉過多

從2004年發布《境外投資項目核準暫行管理辦法》，到2014年發布和修訂《境外投資項目核準和備案管理辦法》，再到此次的《意見》和新《辦法》，我國境外投資政策體系不斷完善，“市場導向”紅線一直貫穿其中。比如《意見》首條原則就是“堅持企業主體”，明確“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”“按照商業原則和國際慣例開展境外投資”等。

“政府對跨境投資進行適當管理和規范引導十分必要，但尊重企業主體地位同樣重要。該管的要管起來，該放的也要放到位。”張煥騰表示，截至2016年底，我國在境外設立的企業超過3.7萬家，企業自主決策、自負盈虧、自擔風險，總體看，多數投資行為都是理性的。

“放”的閘門越來越寬。《企業境外投資管理辦法(征求意見稿)》重點放寬了事前監管，“走出去”的第一步更容易邁了。比如，新《辦法》擬規定，中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目，不再需要向國家發改委報送項目信息報告并取得確認函。中國華信能源有限公司董事會主席葉簡明說，擬取消這個備受市場關注的“小路條”制度，是對外投資管理簡政放權跨出的一大步。“當初設立‘小路條’制度，初衷是防范企業之間的惡性競爭，但在實際操作過程特別是境外項目競標中，影響了中國企業的交易確定性和時間表，使我們在競爭中處于不利地位。”

新《辦法》擬進一步提高便利性。比如，明確屬于國家發改委核準、備案范圍的項目，地方企業直接向國家發改委提交有關申請材料，不需要由省級發展改革部門初審。再如，屬于核準、備案管理范圍的項目，在項目實施前取得項目核準文件或備案通知書即可，也就是說，可以先簽合同再拿文件。

“放”的力度大了，有人擔心“走出去”的風險也會相應增加，甚至可能傳導到國內而引發系統性風險。但在張煥騰看來，除了敏感類項目，只要企業審慎決策，金融機構審慎放貸，政府監管不應過多干涉企業經營。

監管要上下貫通、左右協同，政府當好“風險預報員”“企業服務員”

放管結合，對絕大多數“走出去”的企業是利好，但也有企業在《意見》出臺后遇到了煩心事。

“《意見》出臺后，限制、禁止類投資領域有所調整，地方相關部門進行了外匯核銷。一審查，我們的第二期資金就被卡住了，正在建設中的項目就斷了糧。”眼瞅著項目“癱在那里”，參與“一帶一路”建設國際產能合作項目的某地方制造企業負責人急得不行。

采訪中，還有企業抱怨，新政策出臺后，地方相關部門把握不準，遲疑觀望，耽誤了合法合規的境外投資，有的甚至造成“誤傷”。

如何讓政策上下貫通？邢厚媛認為，頂層設計應當精準明確，一把尺子量到底，避免地方在理解上瞎揣摩、在執行上出現跑偏，同時要防范地方懶政行為。“當前正是‘一帶一路’建設播種期，好時機加上好政策，別被懶政拖了后腿。”

新政策落地生根，也需要相關各方“合奏”出更強音。朗坤智慧科技股份有限公司董事長武愛斌介紹，公司近年來為不少參與“一帶一路”建設的企業提供信息化服務，經常發現一個對外投資項目就有一套管理信息系統，各種系統標準不統一、信息不共享。“建議各部門協同建立一個統一的信息管理平臺，保障監管標準化、透明化、可追溯。”武愛斌說。

記者注意到，新《辦法》的說明里提出，擬建立協同監管機制，通過在線監測、約談函詢、抽查核實等方式，對境外投資進行督察檢查。

張煥騰認為，境外投資管理要上下貫通、左右協同，亟須將政策規范上升到法律層面。“目前我國有關對外投資管理的文件都是部門規章，需要一部覆蓋境外投資各方面全流程的法律法規，提高各部門協同管理效率，也更好保障投資主體的權益。”

放活管好，還得提供優質服務。“服務應該成為管理中的常態。”邢厚媛說，政府既要當好“風險預報員”，加大信息發布力度、提供風險預警，減少企業的信息不對稱；也要當好“企業服務員”，為企業海外投資開展必要的培訓、咨詢等，提升企業風險防范能力。此外，政府應為企業“走出去”創造更好的環境，“在國際層面，應進一步促進自由貿易區建設、商簽高標準雙邊投資協定等國際協定；在國內層面，應進一步為企業‘走出去’營造穩定可預期的政策環境。”邢厚媛說。

“放管服做好了，防風險和便利化就不是一道兩難的題，而是一個兩全之策。”張煥騰說。記者 趙展慧 齊志明