構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系

楊曉渡

《 人民日報 》（ 2018年03月14日 06 版）

黨的十九屆三中全會深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的十九大精神，審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央堅持和發展中國特色社會主義、勇于自我革命的堅定決心和政治勇氣，體現了對黨的領導、國家富強、民族振興、人民幸福的深謀遠慮和使命擔當。《決定》明確提出，深化黨和國家機構改革，目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。這是黨中央高瞻遠矚、審時度勢作出的重大戰略決策，對于決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利具有深遠意義。

一、深刻認識健全黨和國家機構職能體系的重要意義

我們黨歷來高度重視黨和國家機構建設和改革。黨的十九大明確要求，深化機構和行政體制改革，統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。黨的十九屆三中全會作出構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系的決策部署，是貫徹落實黨的十九大精神的重大舉措，是黨的十九大戰略部署的細化實化具體化。

（一）堅持和加強黨的全面領導的必然要求。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。有黨的領導才有中國強盛、民族復興、人民幸福。我們黨要更好團結帶領人民進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，必須加強和完善黨的全面領導，不斷提高黨的執政能力和領導水平。黨和國家機構是黨執政的重要載體，深化黨和國家機構改革，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，優化黨和國家組織機構，統籌設置黨和國家機構，有利于把黨總攬全局、協調各方落到實處，有利于從制度上保證黨長期執政和國家長治久安。只有牢牢把握堅持黨的全面領導這個根本原則，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，加強和優化黨對各領域各方面工作的領導，才能不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保我們黨永葆旺盛生命力和強大戰斗力。

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是管黨興黨、治國理政的重要保障。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八大以來，習近平總書記就深化黨和國家機構改革作出一系列重要論述，推動黨和國家機構改革在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展，為黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了有力保障。深化黨和國家機構改革是全面深化改革的重要內容，直接關系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，對統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局發揮著體制支撐和保障作用。只有與時俱進改革機構設置，優化職能配置，才能廣泛調動各方面積極性、主動性、創造性，提高黨和國家治理效能。

（三）完善和發展中國特色社會主義制度的現實需要。習近平總書記深刻指出：“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力。”中國特色社會主義已經進入了新時代。從黨的十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，一些領域黨的機構設置和職能配置不夠健全有力，黨和國家機構重疊、職責交叉、權責脫節，中央和地方機構權責劃分不盡合理等。這些問題如不及時解決，必然會妨礙黨和國家事業發展。只有增強憂患意識，堅持問題導向，與時俱進深化機構改革，著力解決黨和國家機構設置和職能配置存在的矛盾和問題，才能推動形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度，更好發揮社會主義制度優越性。

（四）堅持以人民為中心發展思想的制度安排。習近平總書記強調，“為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是各級政府的根本宗旨。”無論黨和國家機構職能怎么轉變，為人民服務的宗旨都不會變，立黨為公、執政為民的本質要求不能變。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這就要求黨和國家機構必須堅持人民主體地位，貫徹黨的群眾路線，充分調度執政資源更好滿足人民對美好生活新的多樣化需求，完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權益、傾聽人民心聲、接受人民監督的體制機制，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，更好推動人的全面發展、社會全面進步、人民共同富裕。

二、準確理解健全黨和國家機構職能體系的總體要求

形勢決定任務，目標決定路徑。深化黨和國家機構改革，健全黨和國家機構職能體系，必須堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，準確理解系統完備、科學規范、運行高效的主要內涵和精神實質。

系統完備就是機構健全、職能配套、機制完善，重點解決黨和國家機構職能體系覆蓋面問題，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。我國的國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。深化黨和國家機構改革，關鍵要把握好黨的領導和國家治理的關系。《決定》和《方案》圍繞黨的全面領導宏觀規劃、整體思考，著力構建緊密相連、相互協調的黨和國家機構職能體系。一是強調黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的重要目標和根本保證，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，把加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面全過程，落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環節。二是明確改革后的黨和國家機構職能體系，包括總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力。三是要求完善保證黨的全面領導的制度安排，改進黨的領導方式和執政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。

科學規范就是設置合理、程序嚴密、于法周延，重點解決黨和國家機構職能體系精準度問題，不斷提高制度化、規范化、程序化水平。習近平總書記明確要求：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。”深化黨和國家機構改革，關鍵要把握好深化改革和推進法治的關系。《決定》強調，必須堅持改革和法治相統一、相促進，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。一是貫徹凡屬重大改革都要于法有據的要求，強調依法依規完善黨和國家機構職能，依法履行職責，依法管理機構和編制，發揮法治規范和保障改革的作用。二是通過改革加強法治工作，主動適應改革需要，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，在不斷探索實踐和完善過程中保持社會主義法治的持久生命力。三是立足當前、著眼長遠，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，從黨和國家機構職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；同時注重解決事關長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創造有利條件。

運行高效就是運轉協調、執行順暢、監督有力，重點解決黨和國家機構職能體系實效性問題，推進黨和國家機構職能優化協同高效。針對當前黨和國家機構設置和職能配置存在的突出矛盾和問題，《決定》強調要以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能。一是要科學合理、權責一致，聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，優化機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮問題。二是要有統有分、有主有次，既統籌設置黨和國家機構，又注重發揮職能部門作用；既強調中央部門集中精力抓大事、謀全局，又充分調動地方積極性、因地制宜做好工作。三是要履職到位、流程通暢，加強相關機構配合聯動，強化事中事后監管，提高服務群眾能力，使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效。

系統完備、科學規范、運行高效，三者彼此聯系、相互貫通，但各有側重、內涵不同，是一個全方位、立體化的有機整體。系統完備是基礎，加強頂層設計，注重統籌謀劃，使各個方面各個層次各個要素整體推進，才能保證改革的科學性和實效性；科學規范是保障，以良法促進發展、保障善治，才能推動黨和國家機構職能體系的齊全完備和高效運行；運行高效是關鍵，再完備的系統、再規范的制度，最終要體現為機構職能的有效運轉。三者相互作用、環環相扣、缺一不可。要在實踐中準確理解和把握其內在要求，著力增強改革系統性、整體性、協同性，拓展改革廣度和深度，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展，開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的發展前景。

三、統籌把握健全黨和國家機構職能體系的思路舉措

深化黨和國家機構改革是一個系統工程，必須在黨中央集中統一領導下進行。各級黨委（黨組）要把思想和行動統一到黨中央的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，強化責任擔當，精準務實、優質高效完成黨和國家機構改革任務。

（一）完善堅持黨的領導的體制機制。加強黨對各領域各方面工作的領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。《決定》要求，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，優化黨中央決策和議事協調機構；強化黨的組織在同級組織中的領導地位，在國家機關、事業單位和其他非黨組織中設立的黨委（黨組），要確保黨的方針政策和決策部署得到貫徹落實；更好發揮黨的職能部門作用，優化黨的部門、黨委辦事機構、黨的派出機關機構設置和職責配置；統籌設置黨政機構，職能相近、聯系緊密的可以實行合并設立或合署辦公；推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，健全黨和國家監督體系。《方案》貫徹以上要求，專門對深化黨中央機構改革作出部署，提出組建國家監察委員會等改革任務。實施這些改革措施，有利于維護黨中央權威和集中統一領導，保證黨中央政令暢通和工作高效，把黨的路線方針政策落到實處。

（二）調整優化政府機構職能。轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務。改革開放以來，我國政府先后經歷了七次比較集中的機構改革，為建立健全宏觀調控體系提供了組織保障，但仍存在一些制約市場在資源配置中發揮決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端。《決定》要求，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府有關職能；合理配置宏觀管理部門職能，強化制定國家發展戰略、統一規劃體系的職能，構建發展規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制，健全金融管理體系，構建統一高效審計監督體系；深入推進簡政放權，清理和規范各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項，全面實施市場準入負面清單制度。《決定》還提出要完善市場監管和執法體制、改革自然資源和生態環境管理體制、完善公共服務管理體制、強化事中事后監管、提高行政效率等要求。《方案》貫徹以上要求，對深化國務院機構改革作出部署，提出一系列重大改革任務。實施這些改革措施，目的就是調整優化政府機構設置、職能配置、工作流程，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。

（三）統籌各類機構改革。這是加強黨的集中統一領導、實現機構職能優化協同高效的必然要求。《決定》要求，完善黨政機構布局，理順黨政機構職責關系，系統謀劃和確定黨政機構改革事項，統籌調配資源；深化人大、政協和司法機構改革，發揮人大及其常委會職能作用，推進人民政協履職能力建設，提高司法公信力；深化群團組織改革，健全黨委統一領導群團工作的制度，推動群團組織增強政治性、先進性、群眾性，更好發揮群團組織作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用；推進社會組織改革，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制；加快推進事業單位改革，實現政事分開，推進事企分開；深化武警部隊、民兵和預備役部隊跨軍地改革，推進公安現役部隊改革。實施這些改革措施，有利于理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位職責，增強黨的領導力，提高政府執行力，激發群團和社會組織活力，增強人民軍隊戰斗力，使各類機構有機銜接、相互協調，各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

（四）合理設置地方機構。地方的權威來自于黨中央權威，地方的工作是對黨中央決策部署的具體落實。在保證黨中央政令暢通的前提下，對那些由下級管理更為直接高效的事務，可賦予地方更多自主權。從現實情況看，一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高。這就要求合理界定各層級間職能配置、優化機構設置，發揮各自比較優勢。《決定》要求，地方機構設置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規，確保上下貫通、執行有力；增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方；構建簡約高效的基層管理體制，改進服務方式，最大限度方便群眾；規范垂直管理體制和地方分級管理體制，理順和明確權責關系。實施這些改革措施，必將更好發揮中央和地方兩個積極性，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力制度保障。