食品添加劑生產許可制度

     一、食品添加劑生產許可制度的含義

    食品添加劑生產許可制度是國家為了保證食品質量安全，由國務院行政管理主管部門依照法律、法規、規章和技術規范的規定要求，對于食品添加劑的生產加工企業進行行政管理的方式。

    食品添加劑生產許可制度的含義可從以下幾個方面理解：

    （一）從實施目的上理解，實施食品添加劑生產許可制度最主要的目的是為了保證食品安全。因為食品添加劑直接添加到食品中，添加劑中如果含有有毒有害物質必將造成食品危害，危及消費者健康，影響人民群眾生活質量。因此，為消除食品添加劑的質量隱患，國家實施食品添加劑生產許可制度，通過科學設定生產許可的“門檻”強化對生產企業的監管。

    2．從實施主體上理解，國家實施食品添加劑生產許可制度的主體是負責食品添加劑生產環節監管的國家質檢總局和地方各級質量技術監督局。

    3．從監管對象上理解，實施食品添加劑生產許可的對象為生產企業。對于食品添加劑生產許可制度的監管對象，有3點必須把握：一是凡生產我國允許使用的食品添加劑，申請者必須按規定申請辦理生產許可手續，獲得生產產品和進入市場銷售的資格；二是該項生產許可制度是一種不限數量的平等許可制度，申請者只要符合許可條件，通過合格審查，即可獲得許可資格；三是該項生產許可制度的實施是以準入對象自愿申請為前提的，行政主管部門不能強迫實施。

    4．從內容上理解，實施食品添加劑生產許可制度的基本內容是依照法律、法規、規章和技術規范的規定要求，對企業的必備生產條件和質量安全保證能力進行現場核查，對產品實行強制檢驗，確認其具備持續生產合格產品的能力并頒發生產許可，監督其使用生產許可標志。在該項生產許可制度的具體實施活動中，對企業的審查和對產品的強制檢驗是分別由依法認可的技術審查機構、產品質量檢驗機構組織進行的。國家質檢總局和地方各級質量技術監督局依照職責，負責制定生產許可審查細則、許可申請的受理、綜合審查、頒發生產許可證書和監督市場準入標志的使用，以及該項有關監管工作。

    5．從性質上理解，食品添加劑生產許可制度實質上是一項行政許可制度。在這一制度的實施過程中，生產許可的實施主體（即質檢部門）與申請準入的對象之間就形成了一種法律上的權利義務關系，即行政法律關系。因此，該項生產許可制度的實施過程是一個法律活動過程。按照權利與義務對等的法律原理，質檢部門及相關機構、人員在實施該項生產許可活動中享有受理、審核、檢驗、批準、監管等多項權利，同時也有按規定程序和要求履行好上述職責的義務。如果濫用權力，濫施許可，以權謀私，違法要求企業履行義務，將受到嚴厲的法律上的責任追究。對于申請生產許可的企業而言，他們負有提出申請、接受審查和監督等項義務，同時也享有符合條件后獲得許可和使用許可資格的權利。如果申請生產許可的企業通過弄虛作假騙取許可資格，或者亂用許可資格以及不能保持原來的許可條件的，也將受到嚴厲的法律上的責任追究。

     二、食品添加劑生產許可制度的基本特征

    （一）法定性

    食品添加劑生產許可制度的法定性包括兩個層次的含義，第一個層次是食品添加劑生產許可制度的設置必須有法律依據。它包括幾個方面：

    1.依法定事項設定許可；

    2.依法定權限設定許可；

    3.依法定程序設定許可；

    4.許可申請人的資格和能力必須符合法定條件，其申請程序必須符合法定要求，申請內容必須符合法律規定及社會公共利益。

    第二個層次的含義是食品添加劑生產許可制度要依法實施。它包括幾個方面：

    1.依法定權限實施許可；

    2.依法定條件實施許可； 

    3.依法定種類實施許可；

    4.依法定方式和程序實施許可；

    5.行政機關實施許可應該按照法定方式進行。

    （二）公開性

    行政公開是社會主義經濟條件下對行政管理活動的基本要求之一。公開的目的，既是為了方便于行政相對人參與整個行政管理活動過程，更是為了保障行政管理活動的公正性。

    生產許可是一項典型的行政許可活動，對公開有著更加嚴格的要求。一方面，只有把申請條件、審查程序等事項充分向行政相對人公開，行政相對人才能順利地提出申請和配合行政機關做好審查的有關工作；另一方面，必須向全社會公開生產許可制度的各方面規定，以便全社會對生產許可工作及其結果進行監督，保證生產許可的公正性。基于這樣兩個目的，在食品添加劑生產許可制度中，有大量的事項需要公開，如許可條件、工作機構、審查程序、收費標準以及獲得許可的企業和社會公眾對許可工作進行監督的方式等。

    （三）科學性

    食品添加劑的生產許可制度與其他授權性行政許可制度相比，具有很強的科學性，這也是該項生產許可制度的一個顯著特征。

    首先，生產許可條件及審核規則的設置（即許可“門檻”）是以科學技術為基礎的。這個“門檻”的設置既要保證食品質量安全，又要符合我國經濟發展的現狀。但是由于食品添加劑種類繁多，其生產設備、生產工藝及原輔材料性能又各不相同，這個“門檻”是很難設置的。因此，必須按照保證食品質量安全的要求，通過對原材料進廠到產品出廠的生產全過程進行扎實細致的科學研究和分析，合理地確定生產許可條件和技術要求，有些技術要求還必需有量化指標。

    其次，生產許可的審查過程實質上是以技術專家、管理專家為核心的技術評審活動。按照《審查通則》的要求，從事該項生產許可審查的人員必須具備較高學歷和專業知識，并經考核取得審查資質。由這些專家按照許可條件和《審查通則》逐條、逐項對生產過程進行技術考量，再由經認可的技術機構按照技術標準進行產品質量檢驗和驗證，這對批準生產許可起到了科學把關作用。

    最后，質檢部門作出生產許可決定是以專家提出的技術評審結論為主要依據的，這就使得該項生產許可制度的決策過程具有很強的科學性、合理性。在實施這項生產許可制度的實踐中，由于嚴格實行受理、審查、批準相分離原則，從而有效地防止了主觀臆斷、濫施許可的錯誤傾向。

     三、食品添加劑生產許可制度的目的和作用

    （一）保障食品質量安全

    影響食品安全的主要因素有4個方面：

    一是食品及其原材料本身是否安全。隨著科技的日益發展，出現了很多新型食品，例如轉基因食品，確定這些食品長期食用對人是否安全，這是食品安全工作的重要方面。同時，由于初級農產品生產中農藥、化肥等化學物質的殘留，食品原材料的安全也成為影響食品安全的重要因素之一。

    二是食品中添加物質的安全，如食品添加劑的使用安全。我國允許使用的食品添加劑有2300多種，這些添加劑的質量是否合格以及其在食品生產加工中是否按照規定的用途和限量使用，都對食品安全產生很大的影響。

    三是食品包裝容器等接觸材料的安全。很多食品包裝容器等接觸材料中存在對人體有毒有害的物質，這些有毒有害物質在食品生產加工過程中的高溫、高壓環境下或接觸油脂等有機物質的情況下，會不會析出和遷移到食品中，是食品安全監管必須高度重視的問題。

    四是食品標簽和說明書。有些食品的食用者、食用方法必須嚴格限制，否則會對兒童、老人及有某些特殊疾病的人產生嚴重危害，因此必須對食品標簽和說明書進行嚴格監管。

    食品安全的這4個方面內容，也就是食品安全監管的主要任務。其中，食品添加劑質量安全是影響食品安全的重要因素，對這類產品實施生產許可制度是保障食品安全的重要任務。

    （二）規范市場經濟秩序

    市場經濟是主要依靠市場進行資源配置的經濟模式。按照傳統經濟學的觀點，一般認為通過市場自發調節有利于實現資源使用效率的最大化。但是，這并不是說市場經濟不需要政府干預。市場經濟是法治經濟，離開了法律和制度的約束，就會失去正常的競爭秩序，從而失去自發調節的能力。在市場經濟條件下，政府對經濟的干預主要通過宏觀調控和市場監管兩個方面實現。生產許可制度兼具這兩方面功能。但是，由于生產許可制度對企業生產經營資格具有直接的控制力，對企業的生產經營活動也有較強的干預能力，因此，生產許可作用的發揮主要通過市場監管實現。

    我國現階段正處于經濟高速發展的時期，發展中存在一些比較嚴重的企業惡性競爭、違法經營、市場經濟秩序混亂等現象，而在食品添加劑行業，這些現象同樣比較普遍地存在，甚至有些問題還比較嚴重。通過實施食品添加劑生產許可制度，有利于強化企業的守法意識和質量責任意識，督促企業按照政府監管的要求進行生產經營活動。對嚴重擾亂市場秩序的企業，可以不予許可。已經許可的可以取消其許可資格，從而保證有關企業按照法律法規的要求從事生產經營活動。

    （三）促進食品添加劑生產行業持續、快速、健康發展

    生產許可的前提是未經許可則不得從事相應生產經營活動。因此，通過設置許可，可以有效地對有關生產企業的必備條件加以控制，只有符合要求的企業才可以進入市場。對市場上已有的嚴重達不到要求的企業，可以取締其生產經營資格。這樣，就可以保證行業的發展有一個較高的起點，防止由于完全通過市場自發行為造成的低水平重復建設和惡性競爭。同時推動企業不斷做大做強，帶動行業不斷進行產業升級，促進產業結構的優化。

    當前我國食品添加劑行業中,生產企業規模較小，設備簡陋，生產過程中缺乏質量控制手段；原材料進廠不驗收，產品出廠不檢驗等現在還存在,難以適應經濟全球化的挑戰。因此，必須從生產源頭抓起，通過實施生產許可制度，堅決淘汰一批不具備生產合格產品能力的生產企業，促進行業持續、快速、可持續發展。

    （四）促進食品添加劑生產企業提高產品質量和管理水平

    市場經濟條件下，由于企業和消費者在產品質量方面的信息不對稱，優質產品要經過很長周期才能被消費者認可，劣質產品則難以識別。產品的優質優價、優勝劣汰要通過較長的周期才能實現。特別是在市場經濟還不發達的階段，由于生產企業數量多，產品質量參差不齊，質量信息公開程度較低，消費者難以完全依靠自已的判斷選擇優質產品。這在經濟學上被稱為“市場失靈”。在這種情況下，市場上“優不勝，劣難汰”的現象就會比較嚴重。目前我國食品添加劑生產企業就存在這種現象。因此，必須通過政府主動干預，規范企業生產經營行為，掌握企業產品質量信息并向社會通報，以防止和抵消“市場失靈”對企業競爭機制的負面影響。實施生產許可制度有利于對企業質量管理進行嚴格規范，促使企業盡快提高管理水平和產品質量，是市場經濟條件下政府主動干預企業經營行為，提高企業管理水平和產品質量水平的重要手段。

    （五）落實國家產業政策

    行政許可是貫徹落實國家產業政策、加快經濟結構調整的基本手段之一。國家通過設定行政許可，對不利于節能降耗、環境保護和技術進步的工藝、產品加以限制。但是，按照依法行政的要求，單純根據產業政策，不能強制要求企業生產或不生產某種產品，使用或不使用某種設備。只有把產業政策轉變為具有強制力的制度，才能保證產業政策的落實。

    改革開放以來，我國經濟呈現出前所未有的快速發展態勢，經濟總量已躍居世界前列。但在現階段，產品結構性矛盾比較突出，有的行業供給能力嚴重過剩；有的工藝技術能耗高，污染嚴重；有的產品不利于消費者的使用安全，必須通過國家產業政策進行調整。在食品添加劑生產領域就存在這些問題。通過實施生產許可制度，可以明確規定國家產業政策禁止生產的產品不得準入，使用國家明令淘汰的工藝、設備的企業不得生產，從而有效保證國家產業政策的落實，資源利用效率的提高，生態環境的保護和我國經濟結構全面改善。

    食品添加劑解讀

    焦糖色

    專家支持：國家食品質檢中心（上海）高工 顧宇翔

   焦糖色為深褐色易吸濕的粉末或黏稠液體，有特殊的甜香味和愉快的焦苦味，溶于水和稀乙醇，不溶于有機溶劑及油脂，水溶液呈透明紅棕色。焦糖色對光和熱穩定，具膠體特性，其pH值依制造方法和產品而不同，通常3?4.5左右。

   焦糖色是由飴糖或蔗糖在高溫下進行不完全分解并脫水而形成的物質，主要可分為普通（酒精）焦糖、亞硫酸鉀鈉焦糖、氨焦糖和亞硫酸銨焦糖4種。

   焦糖是一種在食品中應用范圍十分廣泛的天然著色劑，可用作醬油、糖果、醋、啤酒等的著色劑。

   聯合國糧食與農業組織（FAO）、聯合國世界衛生組織（WHO）、國際食品添加劑聯合專家委員會（JECFA）均已確認焦糖是安全的，但對其所含四-甲基咪唑作了限量規定。

    GB 2760-2011《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》規定，焦糖色可作為著色劑使用，各種制法的焦糖色具體使用范圍見下表。

《消費指南》2013年1月刊