關于《檢驗檢測機構監督管理辦法》的解讀

檢驗檢測是國家質量基礎設施的重要組成部分，是國家重點支持發展的高技術服務業、科技服務業和生產性服務業，在服務市場監管、提升產品質量、推動產業升級、保護生態環境、促進經濟社會高質量發展等方面發揮著重要作用。近年來，我國檢驗檢測服務業高速發展，社會各界呼喚完善相應的監管規則。市場監管總局積極作為，于4月8日制定公布《檢驗檢測機構監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》立足于解決現階段檢驗檢測市場存在的主要問題，著眼于促進檢驗檢測行業健康、有序發展，對壓實從業機構主體責任、強化事中事后監管、嚴厲打擊不實和虛假檢驗檢測行為具有重要現實意義。

一、立法背景和目的 

（一）夯實檢驗檢測機構主體責任。黨的十九屆五中全會提出，堅定不移建設制造強國、質量強國，完善國家質量基礎設施。《國務院關于加強質量認證體系建設促進全面質量管理的意見》（國發〔2018〕3號）提出，要嚴格落實從業機構對檢驗檢測結果的主體責任、對產品質量的連帶責任，健全對參與檢驗檢測活動從業人員的全過程責任追究機制。現有法律、行政法規對于檢驗檢測機構主體責任和行為規范的規定較為原則，需要在部門規章中進一步明確細化。 

（二）強化檢驗檢測系統性監管。《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號）、《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號）提出，要轉變政府職能，進一步加強和規范事中事后監管，以公正監管促進公平競爭。現有《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》等規章偏重于技術準入，監管重點在于資質能力的維持，對“雙隨機”監管、重點監管、信用監管等新型市場監管機制要求缺乏具體規定。 

（三）規范檢驗檢測行業發展。目前，我國檢驗檢測行業在持續高速發展的同時，存在“散而不強”“管理不規范”等問題，部分領域、部分機構的不實和虛假檢驗檢測行為，嚴重損害了市場競爭秩序和行業公信力。上述問題的產生，一方面有從業主體法律責任意識淡薄、惡意開展競爭、管理不規范等原因，另一方面也有法律規范滯后于“放管服”改革進程的因素。現有法律法規對于“不實報告”“虛假報告”的規定不夠明確，需要在部門規章中明確監管執法的操作性指引。 

二、主要內容 

（一）關于檢驗檢測機構及其人員的主體責任。《辦法》強調檢驗檢測機構及其人員應當對所出具的檢驗檢測報告負責，并明確除依法承擔行政法律責任外，還須依法承擔民事、刑事法律責任。作為部門規章，《辦法》主要對檢驗檢測機構及其人員違反從業規范的行政法律責任進行具體規定。而依據《民法典》及《產品質量法》《食品安全法》等規定，檢驗檢測機構及人員對其違法出具檢驗檢測報告造成的損害應當依法承擔連帶的民事責任。根據《刑法》第二百二十九條“提供虛假證明文件罪”“出具證明文件重大失實罪”的規定，對虛假檢驗檢測行為要追究刑事責任。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會通過的中華人民共和國刑法修正案（十一），更是將環境監測虛假失實行為明確作為《刑法》第二百二十九條的適用對象。 

（二）關于檢驗檢測從業規范。《辦法》對檢驗檢測機構在取得資質許可準入后的行為規范進行了系統梳理，明確了與檢驗檢測活動的規范性、中立性等有重大關聯的義務性規定，包括檢驗檢測活動基本要求、人員要求、過程要求、送樣檢測規范、分包要求、報告形式要求、記錄保存要求、保密要求、社會責任及行政管理要求等。而對于檢驗檢測資質認定許可的取得、使用及能力維持要求，仍由新修訂發布的《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》進行調整。 

（三）關于打擊不實和虛假檢驗檢測行為。《辦法》將嚴厲打擊不實和虛假檢驗檢測作為最重要的立法任務。目前，《產品質量法》《食品安全法》等法律、行政法規對不實和虛假檢驗檢測作出了禁止性規定。但監管實踐中難以界定并區分不實、虛假與一般性違法違規行為。因此，《辦法》第十三條列舉了四種不實檢驗檢測情形、第十四條列舉了五種虛假檢驗檢測情形，充分吸收采納了監管執法中的經驗做法，有利于檢驗檢測機構明確必須嚴守的行業底線，也有利于各級市場監管部門突出打擊重點。 

（四）關于落實新型市場監管機制要求。為加快推動新型市場監管機制建設，提升系統性監管效能，《辦法》對檢驗檢測監管體制和監管職權進行了重新梳理，對多種新型監管手段進行了規定。將“雙隨機、一公開”監管要求與重點監管、分類監管、信用監管有機融合。重點突出信用監管手段的運用和銜接，規定市場監管部門應當依法將檢驗檢測機構行政處罰信息等信用信息納入國家企業信用信息公示系統等平臺，推動檢驗檢測監管信用信息歸集、公示，也為下一步將檢驗檢測違法違規行為納入經營異常名錄和嚴重違法失信名單進行失信懲戒提供了依據。 

（五）關于違法違規法律責任。對于檢驗檢測機構違反義務性規定的情形，《辦法》區分風險、危害程度，采取了不同的行政管理方式。一是依法嚴厲打擊不實和虛假檢驗檢測行為。強調對《辦法》列舉的不實和虛假檢驗檢測，市場監管部門要嚴格按照《產品質量法》《食品安全法》《道路交通安全法》《大氣污染防治法》《農產品質量安全法》《醫療器械監督管理條例》《化妝品監督管理條例》等實施吊銷資質或證書等行政處罰。二是督促改正較嚴重的違法違規行為。《辦法》僅對可能損害檢驗檢測活動委托方或不特定第三方權益、較易引發爭議的一般違法行為設置處理處罰規定，包括違反國家強制性規定實施檢驗檢測尚未對結果造成影響的、違規分包、出具檢驗檢測報告不規范等。三是提醒糾正一般性違規事項。對于違反一般性管理要求的事項，指導監管執法人員采用《辦法》第二十四條規定的“說服教育、提醒糾正等非強制性手段”。