完善市場主體法律制度的重要舉措

近日，為配合貫徹落實《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），國家市場監督管理總局發布了《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》（以下簡稱《細則》），對市場主體登記管理的具體登記程序和管理規范等進行了細化規定，并于2022年3月1日與《條例》同步生效施行。《條例》和《細則》的生效施行，標志著我國在制度運行層面正式形成了統一的市場主體登記管理制度，建立了公開透明穩定可預期的市場準入機制。這不僅是持續深化“放管服”改革、推進營商環境法治化的重要成果；從更為長遠的角度觀察，還是完善我國市場主體法律制度這一基礎性市場經濟法律制度的重要舉措，為我國社會主義市場經濟高質量發展，提供了固根本、穩預期、利長遠的法治保障，也為在將來制定一部統一的、一般性商事法律進行了有益的制度探索。

一、市場主體法律制度的法治意義

營利性是市場主體的本質特征，這決定了市場主體需要承擔更高的注意義務和其他商法上的義務，也決定了成立市場主體必須具備一些額外的法律條件。雖然，民法典已經對自然人、法人、非法人組織的主體地位進行籠統地法律確認，但之所以要在民法典之外對市場主體進行特別地歸集和界定，就是因為相較于普通民事主體，市場主體在法律上或者事實上擁有前者所不具備的經營能力或者優勢地位，其在追求盈利過程中經營行為會影響利害關系人的合法權益，常常會產生諸多負外部性。因此，為使這種負外部性內部化，中和或者緩和其帶來的危害，市場主體需要承擔更多的、額外的法律義務，需要政府通過“有形的手”對其施加適度的管制。

基于上述原因，在我國追求盈利、開展經營活動，就必須成立市場主體、申領營業執照。因此，法律規定，市場主體必須要有自己的名稱（商號）、住所（主要經營場所、經營場所）、財產和人員，需要以登記作為成立要件；經登記方可從事一般經營活動，經許可方可從事特殊經營活動。這與以自然人為代表的民事主體與生俱來的主體資格和行為能力存在明顯不同。不僅如此，市場主體通常還需要承擔依法納稅的義務，在營業時還需要承擔安全保障義務等。此外，相較于民事主體，市場主體往往擁有更充分的理性、享有更充分的自決能力，通常無須法律過多的強勢介入或者慈母般的呵護。一言蔽之，市場主體的營利性特征，決定了法律必須對其予以特別的規制和對待。

《條例》和《細則》在完善我國市場主體法律制度方面具有重要意義。有鑒于市場主體的營利性特征，世界各國大都對市場主體的內涵外延予以規定。在《條例》和《細則》出臺之前，我國還沒有關于市場主體的統一立法規定，在此意義上，《條例》和《細則》將明確將公司、全民所有制企業、集體所有制企業、聯營企業、個人獨立企業、合伙企業、農民專業合作社、農民專業合作社聯合社、個體工商戶作為市場主體，劃定了市場主體的外延，明確了成立市場主體的法律程序，也指明了相關商事法律規范的適用范圍，這無疑對完善市場主體法律制度、深化商事制度改革具有重要的理論和實踐意義。

二、《條例》《細則》對完善市場主體法律制度的具體舉措

“徒法不足以自行”。《民法典》《公司法》《合伙企業法》等法律雖規定了市場主體經依法登記成立，但在操作層面如何登記成立，仍須藉由具體登記程序加以實現。作為我國市場主體法律制度的首次統一立法，《條例》和《細則》對完善市場主體法律制度特別是商事登記制度，有以下三個方面的具體舉措：

1.統一市場主體成立條件，降低準入門檻，進一步激發市場主體活力。

《條例》和《細則》在這個方面的主要亮點有：（1）下沉登記管轄，允許省級市場監管部門就轄區內登記管理做出具體規定，上級登記機關可以依法授權下級登記機關承擔部分登記管理工作，縮短登記機關與群眾之間的空間距離，便利群眾辦事創業。（2）統一列舉各類市場主體的登記事項和備案事項，并將增設登記事項的立法權限明確規定為法律和行政法規，最大限度地降低登記機關對市場主體成立環節的管制和干預，維護營商自由。（3）明確規定登記機關在設立登記時一并對備案事項進行采集，減少登記環節，提高登記效率，減輕市場主體的負擔。（4）引入歇業制度，允許市場主體在暫時陷入經營困難時辦理歇業，降低投資人維持市場主體的成本，助力市場主體積攢活力、蓄勢待發。（6）將簡易注銷制度法律化，為符合條件的市場主體退出市場提供程序上的便利，盤活市場退出環節壓占的資金、資產，進一步促進投資，更好地激發市場活力。

2.細化市場主體登記程序，規范登記管理，持續推進營商環境法治化。

這主要包括兩個方面的內容。一方面，細化登記程序。明確設立登記、變更登記、撤銷登記、注銷登記、歇業備案需要提交的文件、手續和辦理時限，構建具備可操作性的公平、透明、可預期的登記程序，將法治貫徹和延伸至登記程序的每一處毛細血管中去，全面保護登記申請人、登記機關和利害關系人的合法權益。另一方面，規范登記管理。首先，《條例》和《細則》明確規定，各級登記機關要依法執行全國統一的登記管理政策文件和規范要求，使用統一的登記材料、文書格式以及省級統一的市場主體登記管理系統。這使登記管理工作更加的嚴肅化、規范化，杜絕和減少權力尋租和腐敗滋生的空間。其次，《條例》和《細則》明確規定，登記機關區分不同情形，可以作出當場登記、不能當場登記、不予登記的三種決定。其中，申請材料齊全、符合法定形式的，通常要予以當場登記；不能當場登記的，應當在3日內審查，最長不超過6日；材料不齊全或者不符合法定形式的，應一次性告知需補正的材料；依法不予登記的，須出具不予登記通知書，便利當事人依法尋求行政救濟。這體現了登記機關依法依規履行登記管理職責的決心和自信，是持續推進營商環境法治化在市場準入環節的集中體現。

3.強化市場主體登記監管，加強信用約束，構建高效登記監管新機制。

“信用是市場經濟的基石，有信走遍天下，無信寸步難行”。在市場主體登記監管方面，《條例》和《細則》深入貫徹落實黨中央、國務院關于構建以信用為基礎的新型監管機制的要求，這主要體現在以下幾個方面：其一，信用信息采集。《條例》和《細則》要求，登記機關應當對登記注冊、行政許可、日常監管、執法中的相關信息進行歸集，市場監管總局應歸集全國市場主體登記管理信息，省級市場監督管理部門應建立統一登記管理系統，歸集市場主體登記管理信息。其二，信用信息公示。這是以信用為基礎的新型監管機制的核心環節，信用信息的公示使得交易相對人得以了解市場主體的資信情況，進而影響其是否與該市場主體進行交易的決策，對市場主體形成信用約束。在這個方面，《條例》和《細則》作出了諸多努力。譬如，市場主體被撤銷設立登記、吊銷營業執照、責令關閉的，登記機關可以在國家企業信用信息公示系統上對其作出特別標注并予以公示，以警醒交易相對人和約束違法市場主體。其三，違反誠信懲戒。《條例》和《細則》對市場主體違法實施不誠信行為施加了諸多法律責任。例如，虛假市場主體登記的直接責任人自市場主體被撤銷之日起3年內不得再次申請市場主體登記。其四，檔案管理查詢。《細則》首次在部門規章層面對檔案管理和查詢制度作出了規定，要求登記機關負責建檔立卷、提供查詢服務。其五，信用分級管理。《條例》和《細則》規定，登記機關應根據市場主體的信用風險狀況實施分級管理，提升“雙隨機、一公開”等監管效能，優化監管資源配置。為此，市場監管總局還特別發布了《關于推進企業信用風險分類管理進一步提升監管效能的意見》。其六，回應社會關切。規定登記機關在辦理登記、備案事項時，須通過實名認證系統對相關人員的身份信息進行驗證。另外，還規定了有條件的登記機關需搜集與任職資格相關的信息，以破解任職資格受限人員違法出任或者被登記為市場主體法定代表人、董事等職務的實踐難題。

三、進一步完善市場主體法律制度的未來展望

《條例》和《細則》的出臺和施行，是有關部門群策群力貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境決策部署的重要成果，從更為長遠的角度看，也是完善市場主體法律制度這一市場經濟基礎法律制度的重要舉措。從發展規律的角度看，應當清醒地認識到，持續深化商事制度改革的空間依然客觀存在，進一步完善市場主體法律制度仍大有可為。筆者認為，這可以從以下幾個方面著手：

其一，協調推動有關部門為市場主體減負、松綁，進一步激發市場主體活力。優化營商環境和營商環境法治化建設是一個系統性、綜合性的社會工程，并非某個部門或者某項法規所能單獨勝任。譬如，《條例》和《細則》引入了市場主體歇業制度，從內容看，市場主體歇業后可以法律文書送達地址替代住所，節省了住所成本。可以考慮在未來與稅務部門、勞動行政部門等相關部門協調、研究和論證，進一步為歇業的市場主體減輕成本，助力市場主體的維持和存續。

其二，推動統一商事立法規劃和《商法通則》制定。商事法律是規范市場經濟的基本法，在社會主義市場經濟法律體系中發揮著不可替代的重要作用。在我國目前的法律體系中，與民法相比，商事立法缺少統一的立法規劃，迄今為止只有各商事單行法，整體上處于零散化、碎片化的狀態，缺少一部規定一般商事法律制度、統領整個商事領域的系統性法律。《條例》和《細則》是對統一商事立法的有益嘗試，但其在內容上主要集中于市場主體、商事登記，少量涉及商業名稱（商號）、商事公示與商事信用，對商事賬簿、商事代理、商事營業與轉讓則完全沒有涉及。推動統一商事立法規劃的制定，推動統一商事立法和《商法通則》制定，將商事領域行之有效的共通性做法上升為法律，是未來進一步貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境決策部署的一個重要方向。

中國政法大學教授、博士生導師 趙旭東；中國政法大學博士生 鄒學庚